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　　摘要：人民检察院在我国环境治理体系中扮演着越来越重要的角色。以人民检察院提起环境公益诉讼为切入点，人民检察院成为环境治理体系中不可或缺的主体。人民检察院提起环境公益诉讼应当符合环境治理的应然性属性，即生态环境保护的价值性、生态环境治理的预防性以及环境公共治理的全面性。然而在司法实践中，人民检察院提起环境公益诉讼虽然数量较大，但是不能够充分体现环境治理所要求的属性，这正是环境治理体系中人民检察院角色需要再塑的原因所在。

　　关键词：检察院;环境公共治理;预防性;生态环境保护价值性

　　人民检察院在我国环境治理的初期以参与环境刑事犯罪的追究为主要职责。自2015年以来，人民检察院逐渐发挥了更大的作用。以公益诉讼改革为契机，人民检察院通过环境公益诉讼的方式更为深入地介入到环境治理中，并且在监督行政机关履行环保职能、追究污染环境和破坏生态行为人的民事责任方面都发挥了重要的作用。根据*高人民检察院2018年12月发布的通报，2018年1—11月，全国检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件48847件，占办理公益诉讼案件总数的54.56%，是两年试点期间的7.5倍。人民检察院提起环境公益诉讼应当体现其环境公共治理的功能和效用。环境公共治理的基本功能和效用是预防环境污染，保护生态环境，应当具有生态环境保护的价值性、生态环境治理的预防性以及环境公共治理的全面性。但是，由于人民检察院提起环境公益诉讼在我国刚刚起步，在法律法规和司法实践中对其职能定位、受案范围、起诉标准、案件类型等尚有不明确之处，这就需要从立法到实践对人民检察院参与环境治理的角色功能进行再塑。

　　环境治理体系中人民检察院的角色

　　人民检察院在环境治理体系中所扮演的角色可以概括为三个方面：通过追究犯罪，维护环境公共利益;代表环境公共利益追究生态损害赔偿;保护环境公共利益以预防行政决策的环境风险。维护环境公共利益，追究环境犯罪检察机关是代表国家依法行使检察权的国家机关，其主要职责是追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督[1]。根据我国《宪法》所规定的人民检察院的职能，人民检察院代表国家追究犯罪，保护社会公共利益。在环境治理体系中，人民检察院的基本职能是维护环境公共利益，追究环境犯罪。我国《刑法》专章规定了环境犯罪的具体罪名和刑罚。代表环境公共利益，追究生态损害赔偿人民检察院除了追究犯罪的公诉职能外，还有法律监督职能。在新环境治理体系中，根据人民检察院的法律监督职能，人民检察院成为提起环境民事公益诉讼的主体，其主要作用是以职权法定为基础，以公益保护为核心，代表环境公共利益，追究生态损害赔偿[1]。其根本性的逻辑起点是人民检察院作为法律监督机关，以国家利益和社会公共利益代表的身份出现[2]。人民检察院不仅可以代表国家对犯罪行为提起公诉以维护公共利益，还可以通过公益诉讼的形式代表国家追究生态环境利益所受到的损失。2015年7月2日，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)规定了人民检察院提起环境公益诉讼的具体办法。2017年新修订的《民事诉讼法》第55条规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼。保护环境公共利益，预防行政决策的环境风险人民检察院的法律监督职能除了赋予人民检察院代表国家和社会公共利益的职能，还赋予了其监督政府的职能。启动人民检察院提起行政公益诉讼制度，无疑能够形成检查和审判“合力”监督行政权力运行的局面，进而推动法治政府建设[3]。检察机关提起行政诉讼能够及时填补我国在保护国家利益和社会公共利益主体方面的“空白”。人民检察院在监督政府履行环保职能方面具有两个方面的职能，一是监督具有环保职能的行政机关的履职，对造成损失的追究责任;二是预防所有行政机关所作行政决策的环境风险，对有环境风险的行政决策应当请求法院予以中止或者禁止。2017年新修订的《行政诉讼法》第25条规定了人民检察院提起行政公益诉讼的制度。环境治理体系中人民检察院实现其职能的难点问题在新环境治理体系中，人民检察院主要通过司法的形式来实现其职能。对环境犯罪的追究以环境犯罪的公诉来实现;对生态环境的损害赔偿的追究以环境民事公益诉讼的形式来实现;对行政机关所作行政决策环境风险的防控以环境行政公益诉讼来实现。2017年和2018年的环境诉讼数量持续上升。2018年是环境公益诉讼全面发展的一年，其中人民法院受理人民检察院提起环境民事公益诉讼案件113件，审结72件;人民法院受理环境行政公益诉讼一审案件376件，审结231件;受理刑事附带民事公益诉讼案件1248件，审结949件[4]。这一方面反映了人民检察院在近几年积极履行其职能，另一方面通过这些案件也反映出人民检察院履行其职责存在的一些问题。以环境治理的基本理念为逻辑起点，人民检察院在环境治理体系中的履职应当符合以下三个环境公共治理的基本要求，即体现生态环境保护的价值、实现生态环境治理的预防性以及保障环境公共治理的全面性。基于这三方面的要求，检察院在履行其职能过程中还存在以下困境：人民检察院提起环境公益诉讼与环境犯罪案件的救济目标分割不明人民检察院提起环境公益诉讼的案件中大多是以环境犯罪案件为基础的，不能够充分体现环境公益诉讼的生态环境保护价值。刑事犯罪所体现的价值与之并不完全相同，但由于大量人民检察院提起环境公益诉讼的案件以环境犯罪为基础，这就导致两者的救济目标分割不明。在2018年*高人民检察院发布的检察公益诉讼十大典型案例中，涉及环境保护的案件共三件，其中诉讼程序典型案例是环境刑事附带民事诉讼案件。尽管根据相关法律法规的规定，受到环境刑事处罚的案件不影响追究其民事责任。但是法律法规所救济的是私主体因犯罪行为或违法行为产生的个体利益上的损失，这种损失具有个体专属性。追究刑事犯罪所救济的则是社会公共利益。在这样的前提下，刑事责任的追究与承担不影响民事责任的追究。然而，人民检察院提起环境民事公益诉讼所追究的民事责任并不保护个体受到的利益损失，其救济的对象均为生态环境利益损失。这种利益与人民检察院追究环境刑事犯罪所救济的利益是共同的，从而导致人民检察院提起环境公益诉讼的生态环境保护价值不能得到有效充分体现，仅仅成为环境刑事犯罪追究的另一种附加责任。

　　人民检察院提起环境公益诉讼没有充分发挥监督行政决策的风险预防作用

　　人民检察院提起环境公益诉讼大多以损害结果为受案标准，是事后救济，不能够体现环境治理的预防性。在*高人民检察院发布的典型案例中，有两起诉前程序的检察监督案件体现了人民检察院对地方人民政府履行政府环境责任的监督，其督办目标是拆除违法人的违法建筑，并清理其违法养殖的鱼塘。这两个典型案例均是以损害结果作为督办案件的标准。根据*高人民检察院在2019年向全国人大常委会作出的《*高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，2017年7月—2019年9月，全国检察机关共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩(约21.4万公顷)，督促清理固体废物、生活垃圾3104万吨，追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元[5]。这从另一个层面反映了人民检察院以损害结果作为督办案件标准。由此可见，人民检察院的检察监督目标过于微观，即使督办地方政府，但*终的目标仍然是污染企业或污染个人。根据生态文明建设的要求，人民检察院的检察监督应当站位更高，将检查监督工作的作用体现在对整体性生态环境的保护，以风险预防为原则，对政府及其各部门作出的可能造成的生态环境影响的决策、尚未出现环境损害后果的行政决策等情形均应当进行检查监督。

　　人民检察院起诉政府部门的案件类型较为狭窄

　　人民检察院提起的环境行政公益诉讼大多以环境保护部门为被告。这体现了人民检察院起诉政府部门的案件类型较为狭窄，不能够体现环境治理的全面性[6]。通过分析在中国裁判文书网上可搜索到的2017—2018年92个人民检察院提起环境行政公益诉讼案件的判例及人民法院的判决可知，人民检察院将《行政诉讼法》中所规定的“怠于履职、不履行职责”解释为狭义的环境保护和自然资源管理部门的履职过失，并且多为对污染企业产生的环境行为未及时进行行政处罚、未及时纠正等。这种狭义解释的“怠于履职”大多产生损害后果，而损害后果的直接责任人并非环境保护和自然资源管理部门，而是污染企业。这种狭义解释对人民检察院提起环境行政公益诉讼的价值目标实现较为单一，不能够真正实现人民检察院参与环境治理的全面性。环境治理体系中人民检察院的角色再塑在环境治理体系中，人民检察院与政府、社会的互动需要根据当前司法实践所遇到的难点问题进行再塑。具体包括以下几个方面。相同违法行为承担相同法律后果，明确人民检察院提起环境公益诉讼的起诉标准当前人民检察院提起环境公益诉讼的标准以“在工作中发现”为基本原则，这就导致相同的违法行为所承担的法律后果并不相同。这一问题在人民检察院提起的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中均存在。在环境民事公益诉讼中，表现为对已受到环境行政处罚和环境刑事处罚的当事人提起损害赔偿之诉。但是这些案件的选择并非是同样受到环境行政处罚和环境刑事处罚的全部案件当事人。例如，甲和乙两个污水处理厂分别因向河流排污导致河流污染，受到环境行政处罚。甲污水处理厂因受到举报被某人民检察院提起环境民事公益诉讼，而乙则没有被提起环境民事公益诉讼。这就会导致相同的违法行为承担不同的法律后果，并且同样受到过环境行政处罚的违法行为当事人并没有同样被人民检察院提起环境公益诉讼。在环境行政公益诉讼中亦是如此。某行政部门因未履职被人民检察院提起环境行政公益诉讼，而另一行政部门同样的未履职行为则可能并没有被进行检察监督。因此，这就需要在法律规范中进一步明确人民检察院提起环境公益诉讼的实质性的起诉标准，对同样的违法行为均应当同样进行起诉。发挥人民检察院提起环境行政公益诉讼的预防性功能目前，人民检察院提起环境行政公益诉讼大多局限于行政机关未履职而产生损害结果的案件上。环境行政公益诉讼就其功能而言应当具有预防缓解破坏和生态损害发生的功能，而不是仅仅等到损害结果出现以后再起诉。特别是环境行政公益诉讼，更是如此。这就需要充分丰富人民检察院提起环境公益诉讼的诉讼类型，从单一的履行之诉扩展到确认之诉、撤销之诉、变更之诉等[1]。从功能上来看，确认之诉、撤销之诉以及变更之诉更加能够积极地发挥预防性功能。扩展人民检察院提起环境公益诉讼的范围目前，人民检察院提起环境公益诉讼的范围过于狭窄，仅仅以损害结果为受案标准，以生态环境部门为主要的检查监督对象[7]。在起诉条件方面，应当从以损害结果为标准的起诉条件扩展到以损害行为正在发生或者将要发生为标准的起诉条件。在起诉对象方面，应当从生态环境部门拓展到可能产生生态损害的各政府行政部门。

　　明确人民检察院检察权与行政权的边界

　　人民检察院的检察权与行政权的边界问题包括两个方面，一方面是人民检察院行使的检察权与环境行政处罚权之间的边界与衔接，另一方面是人民检察院行使的检察权与被检查监督的行政权之间的边界。首先，人民检察院在提起环境公益诉讼行使检察权时，其所涉及的案件有一部分是受到过环境行政处罚的。尽管根据传统的法学理论，受到行政处罚并不影响对其民事责任的追究。但是传统的法学理论针对的是具有个人专属性的私主体权利受到损害的情形。而人民检察院提起环境民事公益诉讼，是代表国家利益或公共利益的公主体，其与环境行政部门所代表的公主体在本质属性上相同，并且环境行政罚款和人民检察院损害赔偿之诉的赔偿金*终都用于国家环境生态修复，资金属性也相同。这便导致了两者对同一侵犯环境公共利益的行为进行了重叠性的惩罚。其次，人民检察院根据诉前监督程序行使的检察监督权与被检察监督的行政权之间也应当有更为清晰的边界。人民检察院应当在何种实质情形下对相关的行政机关提起环境行政公益诉讼，并且实施诉前检察的检察监督权，应当由法律给予更为明确的规范，从而防止检察权在检察监督中对行政自由裁量权的侵犯。因此，笔者建议应当从以下两个方面解决检察权与行政权的界限问题。首先，统一环境行政处罚、环境刑事犯罪和人民检察院提起环境公益诉讼的衔接和标准，明确人民检察院提起环境公益诉讼的基本标准。比如，环境行政处罚达到何种程度以上就应当由人民检察院提起环境公益诉讼，环境刑事犯罪达到何种程度也应当由人民检察院提起环境公益诉讼。其次，明确人民检察院监督行政权的基本标准。比如，人民检察院提起环境行政公益诉讼仅对政府行政机关未履职、履职不当的行为进行监督，以行政程序的履行以及行政决策的正当性为标准，不对行政行为的实质性是非进行审查，仅审查其对环境造成影响的部分。

　　作者：唐瑭

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